可汗需要满足治下每个地方势力、部落集团的需求，以换取这些地方势力首领对可汗的效忠和追随。匈奴单于、突厥可汗、回鹘可汗皆是如此，没有例外。
国中大事，可汗同样需要与这些代表地方势力的贵人们商议。
以匈奴为例，贵族们一年三次集中于王庭，召开“庭会”，商议国事。这三次是固定会议，如果遇到突发事件，单于会派人通知，临时加开会议。
参会人员包括萨满巫师、单于/可汗的亲族、地方贵族。
贵人/国人会议的权力是很大的，因为草原帝国绝大多数的人口控制在贵族手里，可汗只不过是最大的那个贵族罢了。
前唐之时，曾有过郭子仪单骑退回鹘的故事。当时回鹘军队内有五位于越（宰相），郭子仪依靠自己的老关系和个人魅力，说服了他们，令于越们对仆固怀恩的话产生了怀疑。因此，即便军事主帅坚持进攻，但五位于越召开国人会议，做出了退兵的决定。
国人会议做出的决定，高于一切，比单于/可汗的命令还要高。
其实这就是部落民主议事制度。传统源远流长，甚至直到明朝末年，后金那边也有大同小异的议政制度，可一窥其貌。
国人会议的一项重要议题是可汗的推举。
与契丹任期三年且谁都可以参选的制度不同，回鹘可汗是终身制，且原则上由嫡长子继承。
回鹘时代，他们使用一种被称为“世选”的制度，即可汗继承人优先在“药罗葛”氏的子孙中选择。在先汗薨逝，新汗尚未继位的时候，一般由众于越临时监国，处理各种事务，然后再召开国人会议。
这个时候，其实就出现操作的空间了。如果于越能力很强，威望很高，就有可能取代药罗葛的子孙，成为新汗。但即便可汗的血统发生了变化，新汗仍然以药罗葛为姓氏，综观回鹘历史，这样的例子并不鲜见——像高昌回鹘仆固俊那样直接篡位，且姓氏都不带改变的，委实是少数。
“当年骨力裴罗建立回鹘汗国，当上可汗，是怎么个情况？”李守信又问道。
“汉人有‘法统’之说，草原亦有。”乌鲁古微微一笑，道：“后突厥汗国末年，天下大乱。骨力裴罗先随阿史那施起兵，屡立战功，获得‘叶护’之职。随后又击败判阙特勤、乌苏米施可汗、仆固、同罗等部。又与葛逻禄联合，击败旧主阿史那施。接着与葛逻禄翻脸，角逐漠北，将其远远地赶到了西域。做完这些事，骨力裴罗从容击杀突厥最后一任可汗（白眉可汗），结束了阿史那氏对草原的统治。”
骨力裴罗之父为回鹘部首领，曾领唐瀚海都督之职，后被诬告谋反，被唐玄宗流放岭南。
骨力裴罗遂投靠突厥，在后突厥汗国的末世中，展现出了过人的军事才能以及超强的纵横捭阖能力，最终一举击杀突厥末代可汗，结束了阿史那家族的统治，草原迎来了药罗葛时代。
“骨力裴罗击杀白眉可汗后，人皆云得唐朝册封，故得以当上大汗。这只是其中一个原因。”乌鲁克说道：“真正原因是召开了国人会议，众推骨力裴罗为汗，建立回鹘汗国。没有这个会议，骨力裴罗便不是真正的大汗，无论唐朝册封与否。”
李守信以往看的都是汉地史书，此时第一次听到另一个角度的叙述，觉得蛮有意思的。兼听则明嘛，唐朝册封只是巩固了骨力裴罗的地位，但还缺少“合法性”、“正统性”，这就需要召开国人会议了。
“今回鹘已亡，草原无主，诸部齐聚。”李守信说道：“来参会的首领们可算得上国人？”
“可。”乌鲁克说道。
“那么可有资格召开国人会议？”
“有。”
“那就好。”李守信笑道：“国人会议召开后，推选出来的新汗，可是草原唯一真主？”
“是。”
“新汗即位后，高昌仆固氏、葱西药罗葛氏窃踞汗位，理当征讨，可有问题？”
“没有。”
“如此，速速准备吧。”李守信说道。
同时，他准备把情况汇报给圣人。
圣人之前的头衔“无上可汗”，严格来说是自称，并未走过任何程序。只不过实力强大，有了既成事实，没人敢反对罢了。
如今碛北诸部皆在，经国人会议推选后，便是无可争议的大汗，如同骨力裴罗当年一样，相当于开国了。
开完国后，圣人便是草原上新建立的汗国的天子，正统方面没有任何瑕疵。
有些事情，看似多此一举。但你最好真的“多此一举”，因为很多人相信这个“多此一举”。
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